Au cours des derniers mois, l'idée de « capture réglementaire » - qui soutient que les intérêts des régulateurs s'alignent sur ceux des entreprises qu'ils réglementent - a connu son tour de vedette. Bernie Sanders a peut-être fait plus que quiconque pour diffuser l'idée, avec sa maxime succincte, « Le Congrès ne réglemente pas Wall Street, Wall Street réglemente le Congrès. Plus tôt cette année, le Bureau de la responsabilité gouvernementale a révélé qu'il avait (à la demande de deux membres du Congrès) commencé à enquêter pour savoir si le bureau de New York de la Réserve fédérale est trop proche des institutions financières qu'il est censé réglementer. Il s'agit, apparemment, de la première enquête du GAO de ce genre.
Parfois, même les entreprises elles-mêmes accuseront les régulateurs d'avoir été capturés. Les entreprises de télécommunications, de câble et de large bande ont récemment agrippé qu'ils ne reçoivent pas un juste secouer de la Commission fédérale des communications, car elle est devenue trop confortable avec Google. Et l'idée de capture, initialement destinée au gouvernement, est maintenant souvent étendue pour décrire le comportement d'autres institutions. Une journée conférence à l'Université de Columbia en avril a exploré la « capture des médias » - l'idée que les intérêts commerciaux contrôlent les médias qui les couvrent - tandis que l'économiste de la Booth School of Business, Luigi Zingales, a récemment suggéré que les économistes eux-mêmes sont soumis à la capture.
Cependant, malgré l'omniprésence des accusations de capture, il peut être difficile de saisir exactement ce qu'est la capture ou la gravité d'un problème social et économique qu'elle représente.
Telle qu'elle est couramment utilisée, la « capture » semble suffisamment malléable pour s'adapter à la fois aux visions du monde de la gauche (les entreprises malfaisantes abusent, dépensent et manipulent les régulateurs) et de la droite (la réglementation étatique est préjudiciable aux entreprises). Et pourtant, historiquement, la théorie de la capture incarne une vision plus complice de la relation entre le gouvernement et l'entreprise. Les capturateurs classiques soutiennent que les réglementations n'existent pas principalement, comme le soutient généralement la gauche, pour protéger la santé et la sécurité publiques, ou, comme le soutient généralement la droite, pour empêcher ou harceler les entreprises. Au contraire, les capturistes soutiennent que les entreprises acceptent les réglementations car elles contribuent en fin de compte à améliorer les profits. La plupart des discussions contemporaines sur cette question découlent d'un papier sur la capture réglementaire, dans laquelle George Stigler, professeur à la Chicago School of Economics qui a reçu plus tard le prix Nobel, a écrit : « En règle générale, la réglementation est acquise par l'industrie et est conçue et exploitée principalement pour son bénéfice.
Un exemple fréquemment cité de cette forme de capture est l'octroi de licences d'État à des entreprises telles que les coiffeurs et les plombiers. En rendant plus difficile l'accès à ces professions pour n'importe qui, les lois sur les licences des États aident les joueurs en place à protéger leurs avantages actuels. Parfois, la protection des opérateurs historiques atteint des niveaux extrêmes, semblant saper toute prétention selon laquelle des réglementations existent pour protéger le public. Prenez le combat mené par les groupes de concessionnaires automobiles dans certains États pour empêcher le constructeur automobile naissant Tesla, qui vend directement aux consommateurs sur Internet et qui essaie d'ouvrir ses propres magasins physiques, d'y vendre des véhicules. La justification manifeste est que seuls les concessionnaires autorisés - les intermédiaires - devraient être en mesure de vendre des voitures. Mais le sous-jacent est que le modèle de vente directe de Tesla constitue une menace pour les concessionnaires automobiles.
Intuitivement, cependant, nous savons que toutes les réglementations ne profitent pas aux entreprises. Les régulateurs pénalisent Volkswagen de milliards de dollars pour les avoir trompés sur les émissions de diesel dans ses voitures, par exemple, sans avantage évident pour l'entreprise.
De même, il existe clairement des cas dans lesquels les entreprises font activement pression pour saper l'indépendance et l'efficacité des régulateurs. Les banques et autres institutions financières, par exemple, dépensent des millions de dollars chaque année pour desserrer l'emprise des réglementations fédérales. Et l'idée que la loi Dodd-Frank adoptée après la crise financière de la dernière décennie existe principalement au profit des banques serait rejetée par la plupart des banques.
Il existe d'autres signes que la capture réglementaire est un concept flou. Habituellement, une fois que les économistes ont identifié un problème, au moins l'un d'entre eux trouvera un moyen de l'évaluer. Pourtant, il est très difficile de trouver une estimation du coût de la capture réglementaire pour le pays, ou n'importe quel État, ou même n'importe quelle industrie. Zingales, qui dirige un centre de recherche de l'Université de Chicago dédié à la capture réglementaire, dit qu'il n'a pas connaissance d'une telle étude. (Il travaille cependant sur un article qui tentera de mettre un prix sur la capture dans l'industrie de la téléphonie mobile.)
Certains chercheurs nous demandent instamment de repenser toute l'idée. Un 2013 essai par William Novak, professeur de droit à l'Université du Michigan, a proposé une histoire révisionniste, affirmant que les théoriciens qui ont formulé l'idée de la capture réglementaire dans les années 1960 et 1970 réagissaient de manière excessive à une ère particulière de la réglementation gouvernementale des affaires, qui avait sans doute commencé en 1887, avec la formation de l'Interstate Commerce Commission. S'ils avaient considéré les relations antérieures entre les entreprises et l'État, a soutenu Novak, ils auraient réalisé que le régime réglementaire moderne faisait partie d'une longue histoire de réponses à l'influence des entreprises sur le gouvernement - à la corruption.
Novak accepte que la capture réglementaire existe, mais il propose deux raffinements pour rendre la théorie plus compréhensible dans le monde réel. L'une est que la capture peut être plus probable parmi les régulateurs « verticaux », qui appliquent les règles au sein d'une seule industrie, comme le camionnage, que parmi les régulateurs « horizontaux », ceux dont les mandats s'appliquent largement à l'ensemble de la société, comme l'Environmental Protection Agency et l'Occupational Administration de la sécurité et de la santé.
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La seconde est que si la capture peut clairement être préjudiciable, il est loin d'être prouvé que les régulateurs y sont plus enclins que les autres institutions. La crise financière, qui a été précipitée par de nombreux méfaits liés à la façon dont les institutions financières ont conditionné et vendu leurs produits, était bien sûr un échec réglementaire. Mais, comme l'a déclaré Novak dans une interview, 'des secteurs entiers du gouvernement sont devenus amoureux des intérêts financiers, y compris le Congrès'.
Et donc, si nous entendons aborder le problème de la capture, nous avons besoin de définitions et de mesures plus précises. Il existe un risque soit d'affaiblir les réglementations qui protègent véritablement le public, soit de permettre à certains opérateurs historiques de continuer leur free ride et de squash perturbateurs non mérités. La popularité croissante de la capture peut donc être une arme à double tranchant : nous devons parler de capture ; nous devons également éviter d'être capturés par elle.
